發(fā)布： 2007-11-15 00:00:00
作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中不可回避的問(wèn)題，節(jié)能減排正在逐漸成為中央政府和社會(huì)各界普遍關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。作為國(guó)家一項(xiàng)全新的戰(zhàn)略決策，污染減排向環(huán)保部門提出了一個(gè)新的課題，這就是環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)如何客觀分析和正確認(rèn)識(shí)污染減排的形勢(shì)，如何準(zhǔn)確地探索和把握污染減排工作的規(guī)律，從而科學(xué)地指導(dǎo)污染減排工作。
污染減排所面臨的形勢(shì)
環(huán)保工作轉(zhuǎn)型期做好污染減排工作，必須堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，在尊重歷史的前提下，實(shí)事求是、科學(xué)分析、結(jié)合實(shí)際、合理規(guī)劃、扎實(shí)推進(jìn)、確保實(shí)效。要從當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，正確把握污染減排的歷史背景和總體形勢(shì)，才能有助于我們拿出切實(shí)可行的對(duì)策和措施。胡錦濤總書(shū)記主持中央政治局常委會(huì)專門討論新時(shí)期環(huán)保工作思路，標(biāo)志著環(huán)保工作開(kāi)始正式邁向戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期。首先，環(huán)境保護(hù)已被擺上了事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重要戰(zhàn)略位置。在十六屆五中全會(huì)上，胡錦濤總書(shū)記站在歷史的新高度，提出了加快建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的奮斗目標(biāo)；國(guó)務(wù)院正式出臺(tái)了《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，從積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本性轉(zhuǎn)變的角度，明確要求把環(huán)境保護(hù)擺上更加重要的戰(zhàn)略位置。溫家寶總理在第六次全國(guó)環(huán)保大會(huì)上提出的加快實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變，更是方向性、戰(zhàn)略性、歷史性的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入了以保護(hù)環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新階段。第二，環(huán)保工作開(kāi)始成為參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展綜合決策的重要組成部分。十屆全國(guó)人大四次會(huì)議批準(zhǔn)
的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，首次把污染減排作為約束性指標(biāo)納入其中，成為今后一個(gè)時(shí)期環(huán)保工作的重中之重。在十屆人大五次會(huì)議上，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中把節(jié)能環(huán)保放在了更加突出的位置，節(jié)能減排問(wèn)題受到前所未有的關(guān)注，引起人大代表、政協(xié)委員和社會(huì)各界的熱烈討論。國(guó)務(wù)院針對(duì)節(jié)能減排工作多次召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行研究和部署，一系列配套政策和措施緊鑼密鼓地出臺(tái)，也充分表明環(huán)境保護(hù)事業(yè)迎來(lái)了前所未有的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期。第三，進(jìn)一步確立了環(huán)保部門對(duì)環(huán)境實(shí)施綜合管理的職能定位。國(guó)務(wù)院《決定》指出要完善環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，溫家寶總理在第六次全國(guó)環(huán)保大會(huì)上要求各級(jí)環(huán)保部門發(fā)揮環(huán)境綜合管理職能，這些精
神使環(huán)保部門的職能更加明確，職責(zé)更加清楚。
體制機(jī)制探索期污染減排是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到許多部門和社會(huì)的方方面面，其工作體制的健全和運(yùn)行機(jī)制的完善與否，直接關(guān)系到各項(xiàng)工作任務(wù)的落實(shí)。國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了一系列污染減排的政策文件，原則性和方向性較強(qiáng)，主要起到宏觀指導(dǎo)的作用。由于可操作性強(qiáng)的細(xì)化措施和實(shí)施方案明顯滯后，環(huán)保法律法規(guī)的修改完善也需要一個(gè)過(guò)程，導(dǎo)致環(huán)保工作體制機(jī)制上還存在不完善、不細(xì)致、不易操作的地方。一是環(huán)境保護(hù)綜合決策機(jī)制亟待加強(qiáng)。盡管各地對(duì)環(huán)境保護(hù)綜合決策機(jī)制的程序和內(nèi)容等作出了一些規(guī)定，但是這些規(guī)定總體上過(guò)于原則，可操作性不強(qiáng)，往往流于形式。二是環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制亟待完善。從“環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制”上看，似乎賦予了環(huán)保部門
監(jiān)督、協(xié)調(diào)各方的權(quán)力，但是并未對(duì)環(huán)保部門的統(tǒng)管與其他有關(guān)主管部門的環(huán)境管理權(quán)之間的關(guān)系作出明確、詳細(xì)、可操作的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)各部門之間”爭(zhēng)奪權(quán)力、推諉責(zé)任”的現(xiàn)象，不利于協(xié)調(diào)機(jī)制的落實(shí)。三是環(huán)保法律法規(guī)亟待修改。我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》自1989年頒布實(shí)施，至今已達(dá)17年之久，從理念到內(nèi)容已顯露出諸多缺陷和不足，一些規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要，其他一些環(huán)保法律法規(guī)也因?yàn)楦鞣N條件限制，強(qiáng)制力和制裁力度不夠，處罰力度偏軟，應(yīng)當(dāng)盡快進(jìn)行修改完善。四是配套措施亟待出臺(tái)。做好污染減排工作，必須加快三大體系硬件建設(shè)，但是污染減排的三個(gè)管理辦法即評(píng)價(jià)考核實(shí)施辦法、統(tǒng)計(jì)辦法、監(jiān)測(cè)辦法還沒(méi)有正式頒布實(shí)施。盡快出臺(tái)污染減排三個(gè)管理辦法，才能促進(jìn)各地制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，使污染凋排得到真正落實(shí)。
思想觀念更新期近幾年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整，利益主體日益多元化，不同的社會(huì)階層與利益群體必然會(huì)產(chǎn)生不同的價(jià)值觀念、利益訴求、利益表達(dá)和利益維護(hù)方式。同時(shí)，人們受各種思想觀念影響的渠道明顯增多、程度明顯加深，人們思想活動(dòng)的獨(dú)立性、選擇性、多變性和差異性明顯增強(qiáng)。在環(huán)境保護(hù)方面，人們的思想觀念也同樣正在發(fā)生著深刻的變化。一方面，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)環(huán)保工作的重視程度前所未有，地方各級(jí)黨委和政府對(duì)環(huán)保工作的工作力度前所未有，社會(huì)輿論對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注前所未有，人民群眾對(duì)環(huán)保工作的關(guān)心前所未有，社會(huì)各階層環(huán)保意識(shí)的發(fā)展趨勢(shì)是愈來(lái)愈強(qiáng)，參與的自覺(jué)性日益高漲。另一方面，重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保的思想觀念仍然有一定的市場(chǎng)：一是片面追求GDP的黨政領(lǐng)導(dǎo)仍然不在少數(shù)，一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部特別是基層領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的思想認(rèn)識(shí)還很不到位：二是為了經(jīng)濟(jì)利益不惜違反環(huán)保法律法規(guī)的企業(yè)依然層出不窮，在“公眾與環(huán)境研究中心”近日公布的排污不達(dá)標(biāo)名單中，多家世界500強(qiáng)及知名跨國(guó)企業(yè)在廣東省都有環(huán)保不良紀(jì)錄：三是包括與污染企業(yè)利益攸關(guān)但是同時(shí)又是受害者的部分企業(yè)職工和老百姓，他們?cè)谒枷胗^念上盡管能夠認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性，但是在牽涉到個(gè)人切身利益時(shí)，環(huán)境保護(hù)就不得不放在次要位置。環(huán)境保護(hù)從很大程度上是觀念先行的事業(yè)，要把污染減排落到實(shí)處，這種思想觀念上的深刻變化為我們的環(huán)保工作提供了良好的機(jī)遇和空前的條件。
污染減排壓力期盡管減排工作取得了一定的進(jìn)展，但是減排形勢(shì)依然嚴(yán)峻，存在不少突出問(wèn)題，壓力依然沒(méi)有減輕。根據(jù)國(guó)家環(huán)?？偩?，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家發(fā)展改革委8月21曰發(fā)布的《2007年上半年各省，自治區(qū)、直轄市主要污染物排放量指標(biāo)公報(bào)》顯示，2007年上半年COD排放量增幅較2006年的增幅回落近3，5個(gè)百分點(diǎn)，但是依然呈現(xiàn)增加趨勢(shì)：二氧化硫盡管初步扭轉(zhuǎn)了2006年污染排放總量不降反升的趨勢(shì)，但是對(duì)照中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確定的2007年全國(guó)主要污染物減排2％的目標(biāo)，仍有相當(dāng)大的差距?？陀^分析其中的原因，主要包括以下幾個(gè)方面：一是環(huán)境保護(hù)歷史欠賬太多，污染物排放總量包袱太重，日積月累，積少成多，不是在一兩年時(shí)間就能夠解決的：二是減排措施的落實(shí)，環(huán)保資金的籌措，治污工程的施工，能力建設(shè)的提高，都需要一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史過(guò)程，在短時(shí)間內(nèi)難以立刻奏效。三是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度超過(guò)預(yù)期，固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)過(guò)快，新開(kāi)工項(xiàng)目數(shù)量多、規(guī)模大，增長(zhǎng)方式粗放的局面不可能在短時(shí)間內(nèi)發(fā)生根本改變，導(dǎo)致新增污染物產(chǎn)生量居高不下。四是保障措施不能滿足形勢(shì)的需要，如環(huán)境法制不健全，基層環(huán)境監(jiān)管能力薄弱，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督不嚴(yán)，政策措施不完善等。多種因素的疊加和互相作用，導(dǎo)致污染排放總量達(dá)到歷史最高峰，現(xiàn)在是減排壓力最大的時(shí)期。
經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整期合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)能夠充分和有效地利用人力、物力、自然資源，使生產(chǎn)和再生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門能夠協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的良性循環(huán)。我國(guó)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式消耗的資源多，產(chǎn)生的污染大，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)的矛盾非常尖銳。盡管我國(guó)早在”九五”計(jì)劃中就明確提出要使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，也取得了一定成效。但從總體看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，各項(xiàng)建設(shè)取得巨大成就，付出的資源和環(huán)境代價(jià)也是巨大的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日趨尖銳，這種狀況與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、增長(zhǎng)方式粗放直接相關(guān)。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式仍然粗放，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)尤其是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)展緩慢，資源能源利用效率較低。這種增長(zhǎng)方式的特征是，依靠擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，大量增加生產(chǎn)要素的投入來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這種增長(zhǎng)方式雖然帶來(lái)了較高的速度，但它產(chǎn)生的問(wèn)題日益突出。我國(guó)重要資源的產(chǎn)出效率不僅大大低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平，也低于世界平均水平。2003年我國(guó)GDP約占世界的4％，但資源消耗占世界的比重，石油為7.4％、原煤為31％、鋼鐵為27％、氧化鋁為25％、水泥為40％：我國(guó)用水總量與美國(guó)相當(dāng)，但GDP僅為美國(guó)的1／8;消耗每噸標(biāo)準(zhǔn)煤實(shí)現(xiàn)的GDP，僅為世界平均水平的30％。人們已經(jīng)強(qiáng)烈地感受到，傳統(tǒng)的高投入、高消耗、高污染、低產(chǎn)出的老路已經(jīng)走到了盡頭。通過(guò)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整將逐步轉(zhuǎn)變我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式，在這種轉(zhuǎn)變中，受到鼓勵(lì)、扶持的行業(yè)將得到進(jìn)一步的發(fā)展，而受調(diào)控制約的行業(yè)則有望為優(yōu)勢(shì)企業(yè)的發(fā)展提供更好的生存環(huán)境。在節(jié)能減排中直接受益的包括水電、風(fēng)電等清潔能源類行業(yè)，節(jié)能環(huán)保行業(yè)，符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)特征的企業(yè)等，都是將得到政策鼓勵(lì)的行業(yè)和公司。對(duì)于能耗較高的行業(yè)來(lái)說(shuō)，短期內(nèi)，節(jié)能減排可能會(huì)帶來(lái)一定的成本壓力，但從中長(zhǎng)期來(lái)看，有助于行業(yè)的洗牌和整合。作為行業(yè)中的優(yōu)勢(shì)企業(yè)，反而能在未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)格局中處于有利地位。從以上分析不難看出，污染減排是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一項(xiàng)需要投入大量人力、物力和財(cái)力的戰(zhàn)略任務(wù)。
節(jié)能減排需處理好四個(gè)關(guān)系
節(jié)能減排已經(jīng)被國(guó)家當(dāng)作調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、提高經(jīng)濟(jì)效益的切入點(diǎn)和突破口，扎實(shí)做好污染減排工作，下一步應(yīng)注意處理好四個(gè)關(guān)系。
處理好現(xiàn)實(shí)矛盾與前期基礎(chǔ)的關(guān)系環(huán)境污染作為一個(gè)世界性的問(wèn)題，是伴隨著現(xiàn)代工業(yè)的迅速發(fā)展而出現(xiàn)的，也有一個(gè)產(chǎn)生、積累、爆發(fā)的過(guò)程，這是一個(gè)長(zhǎng)期的、歷史的過(guò)程。同樣，治理污染、消除污染也需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，其中涉及公眾和政府認(rèn)識(shí)的提高，政策方案的醞釀出臺(tái)，資金技術(shù)的投入，治理措施的實(shí)施，還要考慮到社會(huì)相關(guān)利益團(tuán)體的關(guān)系調(diào)整和博弈等因素。因此對(duì)待污染減排工作，我們必須遵循客觀規(guī)律，循序漸進(jìn)，不可能一蹴而就。在社會(huì)主義初級(jí)階段解決環(huán)境問(wèn)題，必須從現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，作出科學(xué)的決策，不顧現(xiàn)實(shí)條件盲目地推進(jìn)污染減排是沒(méi)有絲毫意義的，也是不現(xiàn)實(shí)的。
處理好企業(yè)責(zé)任和環(huán)保責(zé)任的關(guān)系企業(yè)是以追求經(jīng)濟(jì)利益最大化為目標(biāo)的組織，追求利潤(rùn)是企業(yè)的唯一目的。由企業(yè)追求利潤(rùn)的本能所決定，在缺乏有效的政府管理、強(qiáng)大的輿論監(jiān)督的條件下，企業(yè)往往怎么賺錢怎么干，對(duì)于社會(huì)責(zé)任、環(huán)境污染統(tǒng)統(tǒng)視而不見(jiàn)。如近年報(bào)道的甘肅省徽縣和河南省盧氏縣鉛中毒事件，都是鉛冶煉廠不顧人民生命財(cái)產(chǎn)安全，使用淘汰的落后生產(chǎn)工藝，在環(huán)保不達(dá)標(biāo)的情況下違法生產(chǎn)，結(jié)果是老板發(fā)了財(cái)，環(huán)境被污染，公眾受傷害，政府來(lái)埋單。因此，在推進(jìn)污染減排的工作中，必須進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)的主體責(zé)任。要求企業(yè)必須嚴(yán)格遵守環(huán)保法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)目標(biāo)責(zé)任，強(qiáng)化管理措施，自覺(jué)治理污染，促進(jìn)減排。同時(shí)，要加強(qiáng)相關(guān)職能部門的責(zé)任意識(shí)，使他們認(rèn)識(shí)到污染減排不是環(huán)保部門一家的責(zé)任，而是政府的責(zé)任，是各個(gè)部門共同的責(zé)任，而不能把污染減排任務(wù)全部壓在環(huán)保部門的頭上。必須形成以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、全社會(huì)共同推進(jìn)的污染減排工作格局，按照責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的原則，科學(xué)分工，形成合力，共同做好污染減排工作。
處理好環(huán)保立法和嚴(yán)格執(zhí)法的關(guān)系環(huán)保立法和執(zhí)法是環(huán)保法制建設(shè)的兩大基石，缺一不可。我國(guó)環(huán)境立法雖多，但有效的少，很多條文還停留在理想主義層面。”理想主義”包涵兩層含義，一是環(huán)保法律條文雖多，能確切適用的較少;二是當(dāng)今環(huán)境形勢(shì)存在存在諸多立法空白，加上執(zhí)法不嚴(yán)、體制交叉、直接影響了法律實(shí)施效果。環(huán)保立法上存在的缺陷，導(dǎo)致環(huán)保執(zhí)法面臨諸多困境，在處理一些確有證據(jù)證明造成環(huán)境污染的問(wèn)題時(shí)，常常不能找到準(zhǔn)確對(duì)應(yīng)的法律處罰條文，即使找到了一些相關(guān)條文，處罰限度也不高。在環(huán)保法制建設(shè)體系中，立法是基礎(chǔ)，是前提；執(zhí)法是行動(dòng)，是目的。兩者必須有機(jī)結(jié)合起來(lái)，從完善環(huán)境立法做起，規(guī)范社會(huì)環(huán)境行為規(guī)范，明確政府法律授權(quán)和職責(zé)分工，調(diào)整法律責(zé)任和處罰尺度，從而確保環(huán)保部門在監(jiān)督執(zhí)法中“有法必依，違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)”。
處理好正面宣傳和負(fù)面報(bào)道的關(guān)系我們的輿論要大力宣傳國(guó)家關(guān)于環(huán)境保護(hù)方面的方針政策，宣傳落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的新成就，宣傳各地在環(huán)境保護(hù)事業(yè)方面取得的新進(jìn)展，宣傳環(huán)保工作涌現(xiàn)出來(lái)的先進(jìn)典型和先進(jìn)事跡。所有宣傳報(bào)道都要著眼于統(tǒng)一思想，凝聚力量，振奮精神，促進(jìn)污染減排，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，為環(huán)保事業(yè)提供有力的輿論支持。環(huán)保工作涉及方方面面，情況千差萬(wàn)別，有先進(jìn)也有落后，有成績(jī)也有不足。對(duì)這些問(wèn)題怎么看，怎么報(bào)，是需要正確引導(dǎo)的。一定要用全面的、發(fā)展的、歷史的觀點(diǎn)來(lái)看待。新聞講究真實(shí)，但這個(gè)真實(shí)是全面的真實(shí)，客觀的真實(shí)，而不是片面的、主觀的。新聞宣傳影響廣泛，如果不加分析，照錄照搬，負(fù)面報(bào)道過(guò)多過(guò)濫，不僅不能反映事物的全貌，而且還會(huì)給社會(huì)輿論以誤導(dǎo)，造成事故不斷、問(wèn)題成堆的假象，影響社會(huì)穩(wěn)定，所帶來(lái)的后果和影響是不可估量的。